PPP定义

PPP（政府和社会资本合作：Public-Private Partnership）

又称ppp模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。

农业PPP政策文件频出

2016年12月，发改委联合农业部印发的PPP指导性文件《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》提到：

同月，国务院发布的《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》明确：

2017年2月，国务院印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》明确：

1、对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与。

2、对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。

3、对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。

节水灌溉工程

计量设施喷灌技术和田间节水设施

滴灌节水技术
大中型灌排骨干工程

节水改造与建设

文件指出：创新农业节水投融资体制，鼓励和引导社会资本参与高效节水灌溉工程建设运行。

水利工程建设

中小河流治理

重点区域排涝能力
大中型病险水库水闸除险加固
坡耕地水土流失综合治理
中性水库及其他重点水利工程建设
水利基础设施体系建设

文件指出：健全政府和社会资本合作机制，完成重大水利工程第一批12个PPP项目试点，制定印发政府和社会资本合作建设重大水利工程操作指南。

高标准农田建设

土地平整

灌排沟渠

改造中低产田

田、水、路、林综合治理工程  

推进农业机械化土壤改良和地力培肥

田间道路、农田林网与生态环境保护等基础设施建设

文件指出：各地可探索实行委托代建、特许经营和购买服务等方式，支持专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型经营主体和工商资本投资建设高标准农田。

农村基础设施

饮水安全巩固工程

电网改造升级工程

农村公路建设工程

农产品产地遇冷、农产品批发等基础设施建设

气象卫星、天气雷达、山洪地质灾害防治气象保障工程

文件指出：着力构建农村基础设施多元化投融资新格局，完善农村基础设施建设管护新机制，引导社会资本“投入”三农领域。

农村沼气工程

原料预处理单元、沼气生产单元

沼气净化与储存单元、沼气输送与利用单元（包括管网、入户设施、沼气炉具 ）

沼气发电及上网单元（包括沼气发电、余热回收、上网设备与监控等）、沼渣沼液综合利用单元等设施设备

配套建设供配电、仪表控制、给排水、消防、避雷、道路、绿化、围墙、业务用房等设施设备、沼肥运输和施用机具、沼液田间水肥一体化灌溉施肥设施、沼肥暂存调配设施。

文件指出：积极引导社会资本投入农村沼气建设和运营，大力推进沼气工程的企业化主题、专业化管理，健全政府和社会资本合作机制，积极引导各类社会资本参与，政府采用投资补助、股权投资、购买服务等对沼气工程建设给予支持。

研究方法

自 2015 年开始,四川省蒲江县开展利用 PPP融资模式实现粪污资源化利用的试点工作,这是国内首次将 PPP 融资模式引入猪-沼-果生产模式,也是对该领域引入新型融资模式的有益尝试。在现有 PPP 政策的基础上,四川省财政和农业部门对畜禽粪污利用项目进行了针对性的制度调整,以确保项目的可持续运行。

以蒲江县畜禽养殖状况为依托,收集了当地利用 PPP 模式实现粪污资源化利用试点工作的基础数据。在此基础上,从整个项目的经济可行性和污染物减排效率 2 个方面建立成本-效益指标体系,分析沼肥转运不同环节( 包含合作伙伴和种植户) 的利润状况、项目的环境效益以及财政资金的使用效率,探讨沼肥转运 PPP 项目的可行性。

（一）PPP 项目运营过程的成本-效益

指标体系构建

合作伙伴角度的成本-效益指标体系: 通过合作伙伴转运一次沼肥的成本和收益( 表 1) ,分析合作伙伴的盈利情况,探讨沼肥转运 PPP 项目的经济可行性。指标主要依据转运过程中发生的成本和收益进行设计,成本主要包含抽渣车的折旧及运营费用,收益主要来源于种植户购买、政府补贴以及养殖户为粪污清运所缴纳的费用。种植户角度的成本-效益指标体系: 通过建立种植户的成本-效益指标体系( 表 1) ,观察农户的收入状况及补贴在利润中的占比,由此判断若政府补贴撤出后该 PPP 项目的可持续性。指标主要依据种植过程中产生的成本和收益进行设计,成本主要包含种植中使用的农药、化肥、沼肥、人工及生物防治技术费用等,收益来源于农产品销售收入。

（二）污染物减排的成本-效益指标体系构建

从利用财政资金实现污染物减排的效率角度设计成本-效益指标体系( 表 1) ,以此来评价该项目所产生的环境效益及财政资金使用的有效性。已有关于个体养殖户畜禽粪污治理的案例涉及财政资金的投入及污染物减排效益 ,笔者通过对比蒲江案例和已有案例的成本-效益指标,分析该 PPP项目污染物减排效率及所投入财政资金的使用效率。指标主要依据单位财政资金所产生的减排效果进行设计,包含财政资金的投入状况、粪污的处置情况以及主要污染物减排量等指标。

案例分析

（一）养殖现状

蒲江县是成都市的西南门户,是全国生猪调出大县,全县生猪养殖户共计 28588 户,常年存栏生猪45万余头,年出栏生猪100万头,年产粪污约120万 m3。其中存栏生猪50头以内的有24734户, 50 ~ 500头的有3839户, 500头以上的有15户。即蒲江县的养殖方式主要以散户和专业户为主。

（二）项目实施背景

畜禽粪污既是农村重要的面源污染源,也是农业生产上非常重要的有机肥来源。随着畜禽养殖数量的不断扩大,畜禽粪污的排放量也在逐年增加。因此,加强粪污治理,推进粪污资源化利用日益紧迫。但是由于蒲江县养殖户规模小,数量多,粪污收集成本高,导致污染物只能就近排放,对当地人居及生态环境造成不良影响。为了保护生态环境,同时实现畜禽粪污的资源化利用,个体养殖户需要另辟蹊径,因地制宜地寻找有效的粪污治理途径。

到2015年底项目期结束,6 个试点乡镇共完成10. 1万m3 粪污转运回田工作,涉及生 8. 38万头。

（三）项目实施内容

项目实施要点

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遴选合作伙伴: 乡镇政府按照公开、公平、公正的原则，通过农业部门 把关、专家评审、受益群众评价及公开招标等方式,组织遴选抽施粪合作伙伴。合作伙伴指既负责个体养殖户的粪污收集、运输及储存,又负责向种植户提供沼肥的合作企业或个人。

合格的抽施粪合作伙伴一般应该具备以下几个条件: 一是信誉良好; 二是具备沼肥处理、储运、购销能力和相当的技术、资金保障; 三是有规范的组织运作程序,完善的内部管理机制、服务机制和风险防范机制。

目前,6 个乡镇共筛选了 8 个合作伙伴,由县农村发展局代表政府和 6 个乡镇分别签订责任书,并以村为单位和合作伙伴签订合作协议。

购置服务车辆: 合作伙伴根据所负责区域的粪污清运需要,购置抽施粪车辆。根据调查显示,抽施粪车辆一般为整装车。该种车型由于可以上户和入保,因此可以享受 PPP 项目补贴。合作伙伴可以凭借购车凭证、上户及入保手续向当地政府兑付。每辆车的购车成本为 15 万 ~ 16 万元( 容量为 5m3 ) ,其中政府PPP 项目补贴 5 万元,合作伙伴自筹10 万~11 万元。

建设粪污储存池: 考虑到沼肥使用的淡旺季( 4—9 月为淡季) ,全县拟修建 12 口 200 m3 的田间粪污贮存池,便于转运后粪污的临时储存。该贮存池实际修建成本约为每口 5. 5 万元,其中财政补贴2 万元,其余由镇村自筹,产权归镇村所有。在实际操作中,储存池规格及数量可以由各村自行决定,但每村 PPP 项目补贴则固定为 4 万元。例如大塘镇洪福村修建一口 500 m3 的贮存池,其中村政府自筹 12 万元,PPP项目补贴 4 万元,共计 16 万元。

建立台账管理体系: 各村建立运输环节的台账管理体系,试点乡镇每月要根据台账信息对粪污产生及再利用情况进行抽查,核实台账记载任务量的真实性,并向县农村发展局和财政部门汇报。最后,由县财政部门根据台账信息及补助下发时间兑现财政补贴。

资金筹措机制

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蒲江 PPP 试点项目计划投资 565. 625 万元,其中四川省财政补贴 250 万元,县级政府配套资金12. 5 万元,合作伙伴自筹 303. 125 万元。2015 年,四川省财政厅决定给予蒲江县 250 万元财政补贴,支持其利用 PPP 模式推进畜禽粪污的资源化利用。此次财政资金以运输成本补贴为主,对于畜禽粪污的运输工具及粪污临时储存设施给予适当补助。其中,运输成本补助不超过 20 元·m-3 ,临时储存设施及运输设备补助不超过财政补助资金的 20%。由此,蒲江县规定,将 201 万元财政补贴( 250 万元的 80%) 用于补助运输成本,余下的 49 万元用于抽施粪车辆的购置和临时储存池的建设补贴。其中,购置5辆4m3的抽渣车,每车补贴5万元,共计25万元; 修建 12 口 200 m3 的田间粪污贮存池,每口补贴 2 万元,共计 24 万元。

(四）PPP 项目运营过程的成本-效益分析

该研究在农业部“一控两减三基本”调研工作的基础上整理完成。蒲江 PPP 项目调研共涉及 6个试点乡镇中的 3 个,包括朝阳湖镇、鹤山镇及大塘镇。

合作伙伴角度的成本-效益分析

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根据表 1 中的成本-效益指标体系对合作伙伴的成本-效益进行分析。以蒲江 PPP 项目中鹤山镇万雄猪业专业合作社为例,该合作社是鹤山县 3 家中标的服务队之一,经过台账查询,该合作社每年的转运量为13168. 4 m3 ,共有抽渣车 2 辆,皆为容量7m3的抽施粪车,由合作社购买。

表 2 记录了每辆车每年的成本、收益及利润 ,由此可知，万雄合作社每年每辆车的净收益为 2. 56 万元,每 1m3 沼肥净利润为 3. 89 元。结合实地调研和上述计算结果看,若完成全部 10. 1万m3 沼肥的转运工作,平均利润可达 63 万元。

种植户角度的成本-效益分析

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根据表 1 中种植户的成本-效益指标体系对不同的作物品种进行成本-效益分析( 表 2) 。调查显示,蒲江县主要种植 3 种作物,包括柑橘、猕猴桃和茶叶,其中柑橘又分为 3 个品种( 清见、春见和不知火) 。根据作物种植的成本和收益测算,清见利润为2.8万~12.3万元·a-1·hm-2,春见和不知火利润为6.6万~22.65万元·a-1·hm-2;猕猴桃利润为13.56万~25.13万元·a-1·hm-2;茶叶利润为10. 37 万 ~ 18. 83万元·a-1 ·hm-2 。由于沼肥对于化肥的减量替代( 根据当地经验,为了保证产量稳定,只替代实际化肥用量的一半) ,柑橘和茶叶 2 种作物可以每年节省化肥使用成本 4 500 元·hm-2 ,茶叶由于其本身化肥使用量少,所以沼肥的使用成本几乎与化肥节约成本持平。

有研究表明对土壤进行沼肥处理可以实现增产增收,6 a 产量可以提升60%。如果可以实现增产增收,清见利润可达8. 25 万 ~ 21. 75 万元·a-1 ·hm-2 ,春见和不知火利润为14.25万~38.55万元·a-1·hm-2;猕猴桃利润为24.36万~41.55万元·a-1·hm-2;茶叶利润为18.45万~31.05万元·a-1·hm-2。此外,由于化肥的减量使用,每年还可以减少一定污染物的排放量。根据平均水平计算,由于沼肥的使用,每公顷地复合肥使用量大约减少 1500 kg。按照复合肥全氮质量分数( 15% ~ 30%) 及茶叶、柑橘的全氮肥料流失系数( 0. 536) 计算,蒲江县 673. 33 hm2土地的氮素排放量将减少 81. 2 ~ 162. 4 t。

目前,蒲江县大部分种植户耕种土地面积为0.33~2hm2,且同时种植2~3个品种。据调查结果统计,种植户净利润约为 10. 5 万 ~ 13. 5 万元·a-1 ·hm-2 。按照当前的补贴力度,种植户每购买 1m3沼肥,政府补贴10~20元,即每1hm2节约1 500~3 000 元( 按照沼肥施用量为 150 m3 ·a-1 ·hm-2计算),占1hm2土地净利润的1.1%~2.9%,比例较小。

(五）污染物减排的成本-效益分析

2015年底,蒲江PPP项目实现了10.1万m3粪污的有效回田,按照文献计算,当年可减少畜禽粪污 COD 排放 5071 t,总氮排放 546 t,总磷排放54. 9 t。通过对比蒲江项目与既往案例的污染物减排效率( 表 3) 发现,蒲江项目使用既有案例一半的财政资金实现了既往案例 10 倍的减排效果,蒲江项目的资金使用效率是既往案例的 20 倍以上。由此证明,相较于全部依靠政府投资的既往案例,利用PPP 融资模式的蒲江项目不但可以产生更大的环境效益,还可以节约财政资金,提高资金使用效率。

讨论

（一）PPP 模式 ( 图 1) 主要适用对象为农村个体养殖户和以经济作物种植为主的种植户,特别针对南方农村地形复杂、村民居住分散、有较强烈的沼肥还田意愿以及沼肥转运成本较高的情况。

在该案例中,沼肥转运 PPP 项目的实施不仅可以带来稳定的经济效益 ,产生较好的社会、环境效益 ,还可 以提高政府财政资金的使用效率,为农村畜禽养殖户粪污综合利用提供切实可参考的经验。该项目盈利性好,但是转运环节的成本相较于沼肥售价仍旧偏高。按照当前的运输成本核算,政府每 1m3 补贴10 ~ 20 元,占市场转运价格的 25% ~ 53%。此外,补贴在种植户每年净利润中占比仅为 1. 1% ~ 2. 9%,说明如果政府补贴退出,在维持合作伙伴利润不变的情况下,种植户有能力承担这一成本。

(二) 综合国内外成功的实践案例，PPP 项目具有资金需求量大、风险合理分担、利润稳定可控以及项目长期可持续等特点,因此主要应用于基础设施建设领域。

目前,国家针对大型基础设施和服务的 PPP 项目已经出台大量指导意见,但对农村畜禽粪污综合利用领域并没有明确可以借鉴的成功案例。该研究所分析的蒲江案例正是对该领域引入PPP 模式的一次尝试。案例通过对已有政策做有针对性地调整,提出了沼肥转运服务领域的 PPP 模 式指导政策,为该领域PPP 项目的顺利实施提供了制度保障。

依托项目重构责任主体。在政府将畜禽粪污转运服务整合成 PPP 项目前,政府需要直接和单个种植户及养殖户对接,数量多导致行政成本高,造成政府行政效率低下。蒲江案例借鉴基础设施建设领域 PPP 项目的经验,将 PPP 模式引入沼肥转运领域后,政府不再直接对接农户,可以通过合同将责任移交给合作伙伴,政府的角色从服务的直接提供者转变为项目的监督者,督促合作伙伴完成合同目标并为其提供良好的政策环境,比如制定PPP 项目实施方案、确定财政补贴范围及方式、对合同执行情况开展绩效评估、监督沼肥市场价格等; 合作伙伴则需要与辖区内的农户对接,确保粪污的及时清运及防止粪污偷排,保证合同目标的顺利完成,比如与种植户协商沼肥价格、建立沼肥转运管理台账、对养殖户粪污储存情况进行日常巡查等。PPP 模式的引入不仅可以借助市场优势提供优质的服务,还能降低行政成本,帮助政府高效的完成任务目标。

明确公私双方权利义务。传统 PPP 模式中,政府与私人之间是优势互补、风险分担、利益共享的关系。政府需要与社会资本保持良好的协作关系,为其提供公平稳定的政策环境。社会资本则需要依靠自身先进的技术和多渠道的融资手段,确保公共服务高质量的供给。但是在沼肥转运服务中,由于沼肥转运队伍发展较晚,自身能力不足,需要政府额外支持。因此,该案例中政府不仅通过财政补贴支持转运设施采购,还通过合同条款规定了服务队伍的择选标准,引导合作伙伴加强能力建设。

探索出资形式及规模。传统 PPP 项目的社会资本通常是通过公开招标、竞争性谈判等方式获得合作资格的国企、民企和外资企业等大型经营主体,自身资金实力雄厚,或者可以通过其他渠道整合市场资源,因此政府投资比例较小,占比 17. 7%。沼肥转运服务项目的合作伙伴通常是个人或者合作社,资金有限,需要政府对前期的设备投入进行补贴。此外,针对经营收费不足以覆盖投资成本的情况,该案例借鉴 PPP准经营性项目的模式,采用授予特许经营权和附加部分财政补贴的方式,保障投资者获得合理回报。所以,该案例中要求政府投入较大,占比为 46%。补贴方式包括一方面通过“补建设”帮助建立抽施粪服务队伍,另一方面通过“补运营”帮助降低运输成本,以此降低沼肥价格,培育农户的用肥习惯。

确保补贴政策的高效率。一般认为,补贴政策容易滋生“骗补”行为。而该案例中,政府部门通过明确财政补助的标准、范围及资金兑现方式、时间 ,规范补贴环节设计; 通过开展绩效评价,核准转运数量、补助范围、补 助对象及补助额度等信息 ,考核补贴效率; 通过建立信息台账,定期向社会公布沼肥转运信息,接受社会监督。因此,完善的补贴发放及考核监督机制为补贴的有效实施提供了良好的制度保障。

但是 PPP 模式在沼肥转运领域的应用尚处于试验阶段,所以项目设计和实施还存在挑战。

首先,沼肥转运领域如何选择合作伙伴。合作伙伴在项目中占据重要地位,是连接政府和农户的重要纽带,也是项目实施成败的关键。合作伙伴不仅是项目的实施者,同时承担着项目改进的重任。所以如何选择合作伙伴,建立怎样的择选标准还需要在实践中不断总结经验。

二是合作伙伴对政府依赖性较强。沼肥转运项目中的责任主体一般都不具备雄厚的资金实力,能力和技术相对欠缺,需要政府加大支持力度。比如该案例中需要政府补贴购置抽施粪车辆等。相比于基础设施领域社会资本的强自主性,合作伙伴对于政府有很强的依赖性,所以探索能力建设新形式,减少对政府的依赖,成为该领域应用 PPP 模式的又一挑战。

三是要多方位查漏补缺,努力完善制度建设。由于该项目第 1 年实施,以前并没有可以过多借鉴的经验,所以在制度设计上可能会出现不可预知的风险,这一点还需要根据蒲江案例的经验进行细致的总结和改进。

(三) PPP 项目的实施除需要捋顺自身的制度设计外,还需要政府部门的有效监管。一方面需要对合作伙伴加强监管,防止其利用特许经营权抬高沼肥价格。另一方面需要对养殖户加强监管,防止违法偷排,这一点也正是进一步控制农业面源污染的瓶颈。该案例中,政府设置了项目运行状况、沼肥转运距离和农户满意程度等指标,并据此适时调整沼肥价格,防止价格过高伤害农户利益。另外,针对农村个体养殖户分散程度高、监管难的特点,政府在合同中规定: 合作伙伴需要定期对其负责区内个体养殖户进行巡查,督促养殖户及时联系清理畜禽粪污。如果某区域经媒体曝光或相关部门抽查发现存在违法排污,将对合作伙伴进行相应处罚。

意见及建议

（一）进一步完善制度设计 推动畜禽粪污有效还田

为建立 PPP 模式持续运营机制,需要进一步完善制度设计。

首先,农业部门、财政部门和合作伙伴要签订合作协议,共同确保转运任务顺利完成。农业部门主要负责核定合作伙伴转运沼肥数量及收益情况,合理确定补助标准,确保合作伙伴获得合理稳定的利润; 制定沼肥还田利用标准,确保沼肥回田效率。财政部门主要配合农业部门对合作伙伴转运任务量进行核定审查,确保任务顺利完成。合作伙伴不仅需要按照合同要求及时高效地提供沼肥转运服务,还需要提升自身能力建设,形成更专业化的服务团队,增加自身优势; 

其次,加强项目资金专账管理,确保资金使用的安全高效; 

再次 ,根据任务完成情况，研究补贴发放时限，保证农户及时享受政府补助。合作伙伴建立专账,对财政补贴资金专项储存、管理和使用; 

最后,建立并完善沼肥配送档案和台账,详细记录沼肥配送数量,并对填报信息的真实性负责。

（二）加强补助环节研究 逐步建立动态补贴机制

如果可以实现增产增收的效果,种植户对于沼肥的消费者剩余将不断增加,对沼肥的使用需求不断加大,对沼肥价格的承受能力不断提升。因此,在抽施粪服务体系完全建立之后,可以尝试撤销车辆补贴,补助资金全部用于购买服务,同时逐步下调运输补贴标准,差额部分由种植户承担,确保PPP 模式的可持续运行,为后续财政补贴退出 PPP模式奠定基础。

（三）积极采取有效措施 杜绝违法排污

首先,制定畜禽养殖产业发展规划和污染防治规划,根据当地农业种植对于畜禽粪污的消纳能力,科学合理地安排地区养殖量和养殖规模,实现粪污产生和农业种植需肥在时间及空间上的匹配,最大限度减少废弃物处理压力。

其次,要继续加强教育和宣传。特别是在养殖散户为主的地区,由于无规可依及监管困难,养殖户很容易选择偷排方式处理粪污。因此,建议进一步提高农民环境保护意识 ,同时探索粪污综合利用方式 ,争取形成政府 - 社会-企业“多赢”模式,从根本上解决粪污处理问题。

最后,加快法规标准的制定,加大监督处罚力度。

环保部门出台的《畜禽养殖污染防治管理办法》仅对规模以上养殖场污染物排放有明确规定,很难对中小养殖户起到震慑作用。建议有关部门加快相关法规标准的制修定,为地方执法部门提供更为严格的法律依据,严格约束中小养殖户的排放行为。

（四）广泛推广 PPP 模式

因地制宜地解决粪污处置问题

蒲江项目为畜禽粪污资源化利用提供了一条新的思路,在全国范围有一定的推广价值。但是蒲江案例的实施又有其自身的特点,不能生搬硬套。

目前来看,PPP 项目应用于全国主要面临以下几方面的挑战: 

首先,要拓展该模式的适用范围。蒲江案例说明,该模式主要适用于小区域内种养结合的情况,种植户主要以种植经济作物为主,特别适用于南方农村，地形复杂、村民居住分散、沼肥转运成本较高的情况,适用条件相对苛刻,因此要想在全国范围推广就需要进一步研究如何拓展适用范围。

其次,要以培养农户良好的沼肥使用习惯为前提。在蒲江案例中,PPP 项目实施前,当地政府就已着重培养农户的用肥习惯。项目开展后,政府又进一步通过补贴的方式刺激农户的用肥意愿,最高可以补贴沼肥市场价格的 50%。对于沼肥的稳定需求是 PPP 项目持续运行的关键,所以如何培养农户良好的用肥习惯是该模式推广的又一挑战。

最后,需要因地制宜制定 PPP 实施方案,结合推广地区的财政水平、地形特点、人均收入和养殖数量等因素重新设计项目条款,不能原封不动照搬蒲江案例经验。只有上述问题得到解决,再辅以政府有效的监管,才能保证 PPP 项目的顺利落地和持续运行,真正成为解决畜禽粪污处置的有效手段。