2017年10月25日，北京大学国家发展研究院邀请中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟参加北京大学第94次【朗润·格政】论坛，就中国政府和社会资本合作（PPP）模式发展现状、存在的主要问题与对策发表专题演讲。

 

      北京大学国家发展研究院（NSD）是在林毅夫等六位海归经济学博士于1994年创立的北京大学中国经济研究中心（CCER）基础上组建的以经济学为基础的多学科学术交流研究平台，于2016年入选国家首批25家中国特色新型高端智库建设试点单位。

 

      朗润•格政论坛是北京大学国家发展研究院打造的智库品牌。论坛以格物致知的态度分析重要经济现象，探究公共政策选择，为国内外著名专家学者进行研究辩论提供交流平台。

    

 

       从国际经验看，公共部门与私营部门构建合作伙伴关系的制度建设起源于法国的特许经营模式；使用财政资金购买公共服务的合作伙伴关系建设起源于英国的PFI模式。

 

      在特许经营模式和PFI模式的基础上，基于实践总结最终产生PPP模式。目前的PPP模式具体包括三种主要形态，李开孟分别称之为第一代PPP、第二代PPP和第三代PPP。改革开放以来，我国引入社会资本尤其是民营资本参与基础设施领域投资建设已有30多年历史。

 

      从2014年开始中国掀起大规模推广应用PPP模式的热潮，但对PPP模式可持续发展的内在逻辑缺乏系统研究，并引起政策制定及实际应用层面的混乱。

 

      李开孟博士在第94次【朗润·格政】论坛结合国内外推动实施PPP模式的具体实践，对PPP模式健康发展的相关问题进行战略性思考，并对中国今后推进PPP模式实现可持续发展的路径提出政策建议。有关观点综述如下。

 

 

 

 

 

 

一、不得以行政力量强制或全面实施PPP模式

 

 

 

1.引入PPP模式的最初动因是解决基础设施领域政府和市场失灵问题

 

基础设施是为社会生产和居民生活提供公共服务的工程设施，是社会经济赖以生存发展的物质基础。基础设施和公共服务属于一个对象的两个方面。基础设施提供公共服务，公共服务的供给离不开基础设施。

 

基础设施包括经济基础设施和社会基础设施两种基本类型，前者提供支撑经济发展的经济性公共服务，后者提供满足社会公益性需求的社会公共服务。基础设施项目往往投资规模大，建设周期长，涉及参与者众多，协同管理要求高，项目全生命周期要素整合统筹的难度大，对专业化运作提出了很高的要求。

 

基础设施建设及公共服务的提供有三个基本途径：

 

一是由公共部门提供公共服务，这是公共服务提供的传统方式，也是经典方式。西方一些已经建立现代市场经济体系的国家，传统方式仍然是主导方式。

 

公共部门提供公共服务的资金主要由财政资金支付，或以政府信用为基础进行资金筹措。通过公共部门治理体系的优化建设，公共部门提供公共服务可以做到高效率，低成本、公开透明，提高财政资金的使用效率。公共部门提供公共服务，也会存在各种问题，使得效率目标难以实现，即出现政府失灵的问题。

 

一些领域的政府失灵可以通过体制改革机制创新予以解决，但有些领域难以解决。因此，公共部门提供公共服务的适用领域受到限制。

 

二是完全市场化。对于公共部门难以有效提供公共服务的领域，一个可行的选择就是完全推向市场，进行民营化或私有化改革。由私营部门提供公共产品，是市场经济环境下公共产品提供的重要方式。

 

利用私营部门的专业力量发挥市场配置资源的决定性作用，是提高公共服务供给质量和效率的重要途径。由私营部门提供公共服务，政府主要通过制定法律法规、进行规划及准入标准的引导、完善实施监管等措施来维护公共利益。

 

私营部门提供公共服务，会出现公益性和商业性的矛盾，出现市场失灵的情况，因此其适用范围同样受到限制。

 

三是公共部门与私营部门合作提供公共服务。为了解决传统的由公共部门提供公共服务模式下的政府失灵问题，以及完全由私营部门提供公共服务模式下的市场失灵问题，世界各国一直在探索如何发挥公共部门和私营部门各自的优势，通过建立合作伙伴关系，进行体制机制的改革创新，提升公共服务供给的质量和效率。这种探索催生了PPP模式的形成和发展，对于推动基础设施建设领域投融资体制的改革创新发挥了重要作用。

 

2.PPP模式的运用有其局限性

 

PPP模式属于基础设施运作的一种创新方式，同时也是一种复杂的项目运作模式，专业性要求高，操作复杂，其有效推广应用需要具备一定的环境条件。

 

       1、PPP模式运作成本高，融资代价大，需要通过全寿命周期的要素整合，降低全寿命周期成本来实现效率提升并弥补高额融资代价。对于规模较小的项目采用PPP模式得不偿失。

 

       2、PPP模式需要对未来进行稳定预期，构建长期合作伙伴关系，往往难度很大。对于难以预测未来情况的复杂项目不适宜采用PPP模式。

 

       3、PPP模式强调按合同办事。一旦合同签署，难以根据新出现的情况进行修改，项目的实施缺乏灵活性。对于实施内容需要根据外部环境变化不断进行调整的项目不适宜采用PPP模式。

 

       4、PPP项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PPP成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担。对于没有建立完善的中长期预算体系的国家，不适宜采用政府付费型PPP模式。

 

       5、PPP项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险往往很难真正转移出去。在诚信体系不完善，公共治理体系存在缺陷的制度环境下，不适宜大规模推广应用PPP模式。

 

       6、PPP模式要求政府与私营部门针对具体项目签署合作协议，对单个具体项目进行交易结构及制度安排，一定程度上限制了市场经济的自由竞争。在法律制度体系不健全，市场经济体制成熟度不高的制度环境下，不适宜大规模推广应用PPP模式。

 

PPP模式发挥作用应具备以下基本条件：

（1）当地市场经济体制机制比较健全，基础设施领域投融资体制及公共产品价格形成机制完善；

（2）当地法制环境健全，守法意识强，违法成本高且具有完善的法律救济机制；

（3）当地诚信体系健全，守约意识强；

（4）政府公共治理体系完善，服务型政府制度健全；

（5）私营部门发育充分；

（6）资本市场发展达到较高阶段。

 

3.盲目扩大PPP模式应用范围必将付出代价

 

PPP模式公私双方合作的核心目的，就是通过发挥公共部门和私营部门各自的优势，提升公共服务供给的质量和效率。对于公共部门自身能够高效率地提供公共服务的领域，或者通过完全市场化方式能够解决公共服务供给质量和效率的领域，没有必要采取PPP模式。

 

通过公私合作模式开展基础设施建设和公共服务提供，这种现象已有数千年的历史。通过规范化的制度设计开展这种合作，始于法国的特许经营模式。

 

PPP概念的产生及现代PPP理念的形成，开始于21世纪初，在世界范围内仅有不到20年的历史。PPP的制度建设、运作模式、操作指南、评价方法一直在不断进行完善创新，但PPP模式的作用边界一直受到各种因素的严格限制。

 

现代PPP模式是解决政府失灵和市场失灵情况下基础设施建设及公共服务提供的一种路径选择。PPP模式交易结构复杂，参与主体众多，专业化运作要求严格，交易成本较高。

 

若不顾现实条件盲目引入PPP模式，或者以行政的权力要求强制或全面实施PPP模式，或者超越当地经济社会发展阶段进行所谓的PPP模式创新，盲目扩大PPP模式的应用范围，权力过于任性必将导致整个国家的社会经济系统为此付出代价。

 

 

 

 

 

 

二、PPP模式的运作理念存在三个层次

 

 

 

国际社会根据法国特许经营模式和英国PFI模式推动基础设施市场化运作的实践，进行总结归纳，形成PPP概念，并从财政资金使用、区域经济发展及社会可持续发展等三个层面对PPP模式的内涵进行理解，形成现代PPP模式在运作理念上的三个层次。

 

1.将PPP视为政府采购公共服务的工具

 

PPP模式的一项重要功能，就是为了解决财政资金使用质量和效率的问题。在传统的思维框架下，公共服务的提供应使用财政资金。对于一些必须由财政资金承担支付责任的公共服务领域，不能通过所谓的市场化运作，让财政资金躲避支付义务。

 

英国撒切尔夫人执政期间，将使用者付费项目进行了彻底的市场化改革，不再走法国使用者付费的特许经营之路，剩余的没有推向市场进行私有化改革的领域均为涉及公共利益的核心领域。

 

PFI概念的出现，早于PPP概念。英国公共服务领域采取私营融资PFI模式，起源于英国1992年的梅杰政府，完善于布莱尔政府，应用范围涉及医疗健康、国防设施、基础教育、交通运输、环境保护、文体设施等领域。英国私营融资PFI模式的本质属于政府延期付费。

 

基础设施领域采用PFI模式，使得英国中央和地方政府较好地利用了市场化的专业能力，提升了基础设施和公共服务供给的品质，改变了政府治理的理念和方式，使英国成为全球领先的PFI模式实践者。

 

根据英国PFI模式近十年的实践，并借鉴法国基础设施特许经营市场化运作的经验，国际社会于本世纪初总结提出“PPP模式”的概念。PPP概念的最初提出，主要是对英国PFI模式实践的总结提炼。

 

因此，基于英国PFI模式而形成的PPP模式，是人们对PPP模式的最初理解，因此也被称为狭义PPP或纯PPP。基于英国PFI概念所形成的PPP运作框架，我们称之为第一代PPP，主要应用于社会性基础设施领域。

 

第一代PPP模式是政府采购公共服务的一种工具，因此政府在推广应用过程中，最关心的即是PPP模式能否降低公共服务的采购成本，是否比传统政府采购公共服务方式的效率更高，英国政府出台的针对PFI模式的相关政策及操作流程，成为国际社会对狭义PPP模式运作规范的重要依据。

 

英国制定了在项目前期研究阶段将传统政府采购模式与PFI模式采购成本进行比较的方法与流程，以保证PFI模式能够实现物有所值（VfM，Value for Money），并明确界定PFI项目的产出要求（Output Specification）以规范项目的实施和交付。

 

通过计算假设采用传统政府采购模式下政府的成本，即公共部门比较值（PSC，Public Sector Comparator），将PSC值与采用PFI模式下政府负担的成本进行比较，来决定是否引入私营资本采用PFI模式。

 

以英国PFI模式为范本，澳大利亚、加拿大等英联邦国家以及亚洲的日本、新加坡等国都在“政府采购工具”的功能定位下推广本国的PPP模式，这种功能定位的PPP模式在世界各国的推广应用相对比较普遍，并已形成较为完善的制度体系。

 

2.将PPP作为提升经济发展质量和效率的工具

 

现代PPP概念的出现，促使人们对世界各国和国际组织在基础设施投融资建设领域如何发挥市场机制的作用进行了更深层次的思考，认为PPP模式的应用范围不应局限于政府财政必须履行支付责任的社会基础设施领域，应该在更大范围发挥作用。

 

进入21世纪以来，随着PPP概念的出现，人们在总结法国已经运用100多年的特许经营模式经验的基础上，结合广大发展中国家迫切希望实现经济社会跨越式发展的需要，进行创新总结，促使了PPP模式内涵的扩展和创新，形成第二代PPP模式的运作框架。

 

第二代PPP强调通过公共部门和私营部门之间建立合作伙伴关系，激发社会资本参与基础设施项目建设与投资的积极性，通过推动市场化改革，完善收费及价格形成机制，构建基于市场化运作的基础设施项目投资回报机制。

 

社会资本所获得的回报，不再受到政府财政资金支付能力的硬约束，政府更关注宏观层面上特定PPP项目对区域经济发展及市场机制成熟度的带动作用，关注如何发挥价格机制的作用，尽量做到少使用或者不使用财政资金。

 

政府转向更加关注优惠政策等支持、合同实施整体的严格控制、项目短期与长期目标的协同、项目建设市场的专业性和成熟度等更宏观层面的问题。通过理念创新和内涵拓展，将PPP的功能定位为撬动区域经济发展的一种工具。

 

3.将PPP作为实现以人为本可持续发展目标的工具

 

无论是第一代PPP强调将PPP作为提高财政资金使用质量和效率的工具，还是第二代PPP强调发挥其促进当地经济发展质量和效率工具的作用，本质上都是强调要发挥PPP模式的效率功能，但没有对公平问题予以应有关注。

 

联合国系统从2015年推动实施的以可持续发展理念指导下的PPP模式，是PPP模式的一种新形态，我们称之为第三代PPP。这种新型的PPP模式，强调要发挥其在促进社会可持续发展方面的效率功能。从经济发展的角度看，第三代PPP模式实际上是在强调要发挥PPP模式的公平功能，是对PPP模式功能定位理解的重大突破。

 

在PPP作为实现以人为本和可持续发展目标工具的这种理念及目标定位下，PPP不再仅仅作为政府采购或促进经济发展的工具，而是更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求，把人放在第一位，这就将PPP模式的运作理念和目标定位提升到一种新的高度。

 

第一代PPP和第二代PPP都具有追求功利性目标的内在局限性，致力于解决财政资金使用及经济发展的效率问题，而不是聚焦于有效解决公平及社会发展问题。在联合国欧经会的推动下，目前国际社会正在探索实施的第三代PPP模式，希望解决经济社会发展中的公平和效率双重问题，代表着PPP模式的未来发展方向。

 

 

 

 

 

 

 

三、现代PPP模式是特许经营及PFI模式基础上的实践总结

 

 

 

1.特许经营模式和PFI模式共同构成PPP模式的形成基础

 

这里所言特许经营，关注的是基础设施建设领域，不涉及商业连锁、品牌加盟等商业性“特许经营”，因此也不涉及“特许经营权”的作价出资等商业性问题。作为基础设施项目市场化运作的一种方式，特许经营概念的出现早于PPP，已有100多年历史。19世纪初开始，法国进入大规模基础设施建设阶段。

 

在此期间，法国政府提出将能够实现使用者付费的基础设施项目的建设及运营让渡（Concession）给私营部门，于是出现“特许经营”模式。

 

基础设施项目采取特许经营模式，虽然最早产生于法国，但从20世纪80年代开始，在广大发展中国家得到大规模推广应用。土耳其总理脱·奥扎尔于1984年根据实际经验的总结，首次提出特许经营BOT模式，后来逐步演变出BOOT、ROT、DBFO等多种特许经营项目运作方式，是形成现代PPP模式运作方式及操作流程的重要基础。

 

特许经营项目的投资回报机制强调以使用者付费为主，政府补贴为辅。特许经营企业承担市场需求和经营商业风险，政府不承诺投资回报保底。法国是大陆法系国家，有专门针对特许经营的立法。这种模式需要签署特许经营协议，在法国被认为属于行政合同的性质。政府为了保证私营部门获得合理回报，可以采用排他性条款等特别的制度安排，易于在一定程度上形成垄断。

 

传统的特许经营模式主要应用于经济基础设施领域，难以解决无法实现使用者付费的社会基础设施领域，难以解决政府关注的财政资金不足的压力，对财政资金的使用效率难以起到促进作用，且没能从体制机制上关注构建平等互利的合作伙伴关系，与现代PPP理念存在差异。

 

特许经营模式实现了根据使用者付费能够构造商业回报机制的基础设施领域的市场化运作。PFI模式则实现了对于那些无法做到使用者付费，需要政府财政资金履行支付义务的基础设施领域进行市场化运作。特许经营模式和PFI模式的出现，均早于目前国际社会普遍接受的PPP模式。

 

现代PPP概念是在法国特许经营100多年的实践探索，以及结合英国1992年开始探索实施的PFI模式的基础上，于2000年前后被国际社会总结并迅速得到广泛认可和推广应用的一种基础设施项目运作理念，在运作方式上主要借鉴法国特许经营BOT模式，在价值导向上主要借鉴英国PFI模式所倡导的利益共享、风险共担、合作伙伴等核心理念。

 

以法国为代表的特许经营模式100多年的探索，以及英国从1992年开始推动实施的PFI模式，为现代PPP理念的形成及具体操作模式的建立打下坚实基础。联合国推动实施的以人为本PPP模式，进一步丰富了现代PPP模式的内涵。

 

2.三代PPP模式呈依次演进关系

 

三代PPP的目标导向不同，第一代PPP定位于提升政府使用财政资金采购公共服务的质量和效率；第二代PPP的目标是通过建立公共部门和私营部门之间的合作伙伴关系，激发私营资本参与基础设施项目投资建设的积极性，通过推动市场化改革，完善收费及价格形成机制，构建基于市场化运作的项目投资回报机制，推动当地市场机制的建立和完善，促进区域经济跨越式发展；第三代PPP强调实现以人为本和可持续发展目标，定位于在项目交付和区域发展的基础上，通过PPP模式实现经济社会可持续发展。

 

三种类型PPP的目标导向逐步提升，应用范围逐步扩大，概念的包容性不断增强，但根本目标都是通过在基础设施领域通过PPP模式建立伙伴关系来实现资源的优化配置。

 

PPP模式在世界各国演进的基本趋势是，通过第一代PPP的引入，将“利益共享、风险共担、平等合作”的现代PPP理念导入当地基础设施领域的市场化改革制度体系之中。

 

通过价格和收费制度的改革，推动使用者付费类基础设施市场化运作，引入并不断完善第二代PPP。在PPP制度不断完善的基础上，在以人为本及可持续发展理念的引领下，逐步过渡到推动第三代PPP的制度体系建设。

 

3.三代PPP的产生呈现不同的内在动力

 

由于PFI模式强调平等合作、利益共享、风险共担，使得PFI模式的核心理念在推动基础设施领域实现市场化运作的同时，更加重视建立可持续的伙伴关系，并由此催生出第一代PPP模式，从而提升了财政资金的使用效率，能够做到通过PFI模式降低公共部门支付成本，推动财政公共治理体系的改革，解决公共部门提供公共服务的体制机制及效率问题。

 

由于第一代PPP模式体现出各种优势，对各国政府财政部门产生很大吸引力。在国际组织及各国政府的支持下，第一代PPP模式的理念及制度体系在世界各国得以广泛传播。

 

第二代PPP模式强调通过挖掘市场潜力构建项目商业回报机制，强调不能将投资回报仅仅盯在财政资金的支付方面，因此受到有发展后劲的相对落后地区及广大发展中国家的积极响应，迫切希望通过建立广泛的合作伙伴关系，整合各种优势资源，促进当地经济跨越式发展，从而极大地拓展了PPP模式的应用范围，促使人们在更广泛的领域理解和应用PPP模式，并使得第二代PPP的推广应用具有强大的内在动力。

 

第三代PPP模式是现代PPP理念的重大创新，是在第一代PPP强调财政资金使用效率和第二代PPP强调提升区域经济发展效率的基础上，更加强调经济社会发展中的公平问题，包括代内公平和代际公平，其发展动力来自于对社会责任及可持续发展的关注。

 

对于财政资金比较缺乏的政府部门，或者经济发展相对滞后的地区，可能会更多地关注财政资金的使用效率和地方经济的跨越式发展，对以人为本可持续发展的内在动力不足。但从长期战略的视野观察，以人为本可持续发展与财政资金的使用和促进当地经济发展并不矛盾。通过观念转变及理念创新，将不断提升第三代PPP模式发展的内在动力。

 

4.三代PPP模式的成熟度存在差异

 

法国过去100多年持续探索的以使用者付费为基础的特许经营模式，使得那些能够锁定特定的公共服务使用者，使用者愿意且具有能力付费的基础设施领域实现了市场化运作。

 

以英国PFI模式为基础所产生的第一代PPP模式运作框架，使得通过政府购买服务的方式，实现不具备使用者付费能力的公益性项目具备了市场化运作的可能，从而在理论上实现了在所有公共服务领域开展市场化运作的可能，并形成了现代PPP的运作的核心理念及第一代PPP的运作框架。

 

从PPP模式的公众认知、理论体系、立法进程、制度建设、合同框架 、操作模式、实践经验等不同角度考察，第一代PPP均是当今世界传播最广、认知程度最高的PPP模式。目前世界绝大多数国家及专家所讲的PPP，本质上都是第一代PPP。

 

第二代PPP充分借鉴法国等各个国家特许经营模式的实践经验，以PFI模式所体现的现代PPP理念为导向逐步形成的一种新型PPP模式，目前在以中国为代表的广大发展中国家受到极大重视及实际推广应用，同时也总结出很多具体的经验，但目前在理论体系、法律制度建设等方面仍然相对薄弱，相对成熟程度较低，传播程度低于第一代PPP，相应的制度体系建设仍然滞后。

 

第三代PPP由联合国欧经会（UNECE）推动，并越来越受到世界各国的认可和支持，目前仍然处于概念导入阶段，缺乏实践经验的总结，在法律法规和制度建设等层面均比较缺乏。

 

5.三代PPP的发展面临不同制约因素

 

第一代PPP模式发展面临三大制约因素。

 

一是制度环境。PFI模式实现了在传统政府财政资金垄断领域的市场化运作，并要求政府未来按照项目运作的绩效付费。因此，需要有完善的公共财政治理体系、政策法规环境、公众参与机制及信息公开制度。对于许多发展中国家而言，这样的制度环境并不具备。

 

二是预算体系。要求建立完善的政府中长期财政预算规划体系，健全政府公共理财体系，社会经济发展进入相对成熟期，对未来财政收支能够形成合理预期。

 

三是适用范围。第一代PPP模式仅适用于政府付费的基础设施领域。对于大量使用者付费或以使用者付费为基础进行财政补贴的基础设施项目，不适于采用PFI模式。基于这些原因，第一代PPP在世界各国的应用非常有限。

 

PFI模式应用比较多的英国，20多年也仅实施700多个PPP项目。应避免将所有类型的PPP项目均纳入第一代PPP的制度体系，要求统一按照政府采购公共服务的流程对所有PPP项目进行管理，这将对PPP模式的健康发展造成严重危害。

 

第二代PPP着力于提升当地经济发展的质量和效率，希望摆脱对政府财政资金的依赖，建立基于市场化的投资回报机制，更加强调挖掘拟建项目自身的经济价值，对项目投资回报机制的建立提出了更高要求，项目运作需要的专业化水平更高，并对价格及收费制度改革、投融资体制深化改革以及项目前期论证和科学决策提出更高要求。

 

第三代PPP强调关注以人为本及资源环境的可持续发展，有可能和经济发展及项目的可融资性产生冲突，使得拟建项目在如何平衡现金流量、经济发展、资源节约、环境保护、社会和谐等方面的难度增加。

 

与第一代PPP和第二代PPP分别从财政资金使用效率及经济发展质量等角度进行客观评价不同，第三代PPP项目的评价标准存在不确定性，如何判断拟建项目是否符合以人为本及可持续发展的要求存在不同的理解和判断，从而增加了第三代PPP模式绩效评价和监管的难度。

 

 

 

 

 

 

 

四、关注中国PPP模式可持续发展出现的问题

 

 

 

1.不应该运动式大规模推广应用PPP模式

 

从2014年开始，在国家发展改革委、财政部等有关部门的积极推动下，中国掀起了引入现代PPP理念及推广应用PPP模式的热潮。国务院及中央各部委、各级地方政府纷纷出台各种激励性政策，鼓励PPP模式的大力推广应用。

 

在具体实践层面，对于推广应用PPP模式的操作理念、目标导向、功能定位等，社会各界存在各种不同的理解，如将PPP模式作为化解地方政府债务风险的工具，或将PPP模式作为开辟地方政府基础设施项目融资新渠道的工具，或者通过引入PPP模式来构建一种区别于传统模式的基础设施项目审批管理新流程，甚至将推广应用PPP模式的目标定位上升到国家战略层面，作为推动国家治理体系及治理能力现代化的重要工具。

 

我国由于要求PPP模式承载过多的额外功能，且对我国引入PPP模式的具体理念及实践层面的推动路径，均没有达成共识，不顾现实条件及国际经验的通行做法，要求在一些领域强制采用PPP模式，或者要求全面实施PPP模式，在具体操作层面容易造成混乱，有可能形成系统性的潜在风险。

 

2.应认真总结我国过去推动特许经营BOT模式的经验

 

特许经营BOT模式在国际上引起重视始于20世纪80年代，在中国的开展也已有30多年历史，政府主管部门直接介入推动始于1994年，也有20年多年历史。不同时期特许经营BOT模式的推广应用，虽然政策导向重点不同，但均沿着基础设施投资建设领域市场化改革，促进融资方式多元化这条主线展开。

 

就严格意义而言，2014年之前的20多年，中国引入并推广应用的特许经营BOT模式，与现代意义的PPP模式存在一定差异。主要表现在：

 

（1）中国过去一直将BOT作为项目融资的一种工具，尤其是引进外资的工具，目标定位相对单一；

 

（2）项目的运作没有强调“利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系”等现代PPP模式的核心理念；

 

（3）从20世纪90年代开始有计划地引入特许经营BOT模式，是在传统的投融资体制下进行的，是镶嵌于传统项目管理框架体系中的项目运作模式，没能发挥改革牵引作用；

 

（4）从国际视野看，PPP概念形成于21世纪初期，晚于特许经营BOT模式在中国的引入，没能有意思地按照PPP理念谋划、管理及实施特许经营BOT项目。

 

同时必须强调，特许经营BOT模式在我国的推广应用，为后来PPP模式的推广应用打下坚实基础，相关经验值得认真总结。PPP概念从2003年开始已经传入中国，社会上随即开始将BOT等特许经营项目称为PPP项目，在实践中也将特许经营项目和PPP项目视为同等概念。

 

随后中国各地开始推动实施了一些PPP项目，如北京地铁4号线PPP项目。受到体制机制的影响，中国过去推动实施的有关特许经营BOT模式的制度建设、目标定位、项目评价理念及理论方法体系，与国际通行的PPP模式存在一定差异。

 

特许经营BOT模式在中国引进外资及市政工程领域的推广应用曾经出现一些问题，对体制机制的改革创新贡献并不明显。我国今后应该吸取过去实施特许经营BOT模式的教训，对相关经验进行认真总结，并在此基础上全面导入和构建新型基础设施项目PPP运作制度体系。

 

3.不能采用第一代PPP模式统领整个PPP的发展

 

基于政府购买服务的第一代PPP制度体系在中国的正式引入，始于2014。财政部门出于推动地方政府融资平台转型，化解地方政府债务风险等问题，开始引入英国PFI项目运作模式，即第一代PPP模式。

 

目前我国社会各界对PPP模式的认知，包括很多知名专家学者所谈论的PPP，以及很多政府文件所称PPP，均属于第一代PPP，来源于英国的PFI模式，其核心理念在世界各国得到普遍传播并获得广泛认知，但第一代PPP在世界任何国家都没有得到大规模推广应用，中国也不例外。如果寄希望于采用第一代PPP模式统领中国整个PPP模式的发展，将对中国PPP模式健康发展产生严重影响。

 

在第一代PPP模式的制度框架指引下，要求所有类型PPP项目都应按照政府采购公共服务的流程进行管理，都要进行PFI模式所要求的物有所值评价和财政承受能力论证，导致制度设计层面出现严重的逻辑混乱，相关要求不符合广义上的PPP项目运作实际，使得项目操作层面的相关论证只能流于形式。

 

由于制度建设方面的错误导向，导致在PPP项目运作实践方面穷于应付，可批性研究盛行，尤其是物有所值评价和财政承受能力论证演变成数字游戏和流于形式。

 

基于PSC分析的物有所值评价，是对公共服务采购成本的比较，并不能对PPP项目的可行性进行全面论证，不适于全部PPP项目。PPP项目财政承受能力的论证，不仅与政府理财、预算体系、法律制度等存在冲突，而且不符合经济社会发展阶段的实际情况。

 

中国尚处于经济起飞阶段，不同于经济发展已经处于平稳期的发达国家。大型基础设施项目往往属于百年工程，其价值培育往往需要30年以上，对其前期阶段20-30年进行财政承受能力论证，阻碍了大量优质项目上马，阻碍了欠发达地区的跨越式发展。

 

 

 

 

 

 

五、中国推进PPP模式可持续发展的对策措施

 

 

 

1.促进第一代模式健康发展

 

中国从2014年开始引入第一代PPP模式，建立了基于政府购买服务框架的PPP制度体系，对于推动财政资金投入机制，推动财政体制改革，建立公开透明的财政资金采购机制，发挥财政资金投入项目建设的使用效率，具有重要的促进作用。

 

第一代PPP理念的引入，使得中国从政府制度建设层面开始系统引入现代PPP模式的制度体系，对于引入并推广现代PPP价值体系发挥了重要的促进作用。在现代PPP核心理念的启发下，使得人们对过去实施特许经营BOT模式的经验教训进行总结，对于推动转向第二代PPP模式打下了坚实的基础。

 

从2014年开始，中国掀起了推广应用PPP模式的高潮，有成功经验和失败教训，具有十分丰富的研究案例，值得认真研究和总结。由于中国学习借鉴英国PFI模式的初衷是为了剥离地方平台公司的政府融资功能，化解地方政府的债务风险，带有明显的短期功利性特征，对PFI模式所体现的现代PPP核心理念缺乏系统的研究和引入。

 

目前已经具备认真研究总结现代PPP模式的核心理念、目标导向及功能定位等方面的条件。通过认真深入的研究总结，做好中国PPP制度建设的顶层设计工作，推动中国PPP立法取得满意成果，是促进中国PPP模式健康发展的重要基础。

 

基础设施领域政府和社会资本合作是公共服务领域供给侧结构性改革补短板的重要内容，其所蕴含的政企分开、行政高效、提高财政资金使用效率、绩效考核付费、鼓励生产力要素优化组合、经济去虚从实的转变是创新驱动源动力的重要表现。第一代PPP模式能否健康发展，对于当地能否顺利导入现代PPP理念，能否促进PPP模式向更高层级转型至关重要。

 

促进第一代PPP模式健康发展的具体措施包括：

（1）对第一代PPP模式的适用范围进行严格限制；

（2）推动政府预算体系改革，完善中长期预算管理体制；

（3）加强政府采购的公开透明评审及监督管理；

（4）完善基于可用性付费的公共服务采购支付流程；

（5）完善政府采购公共服务的采购标准或产出规定、采购价格以及财政资金的支付能力等评估标准，加强财政支付的PSC分析和财政承受能力论证；

（6）完善基于政府购买服务的第一代PPP相关立法工作。

 

2.推动转向第二代PPP

 

第二代PPP模式的形成，主要基于第一代PPP模式所形成的现代PPP核心理念，借鉴特许经营BOT模式在推动基础设施市场化改革中积累的经验，结合发展中国家谋求经济发展需要而出现的新一代PPP模式。

 

中国国家投资主管部门近年来积极推动采用PPP模式促进基础设施项目的投融资建设，以推动深化投融资体制改革为目标，通过实施市场化改革路径，完善公共服务收费及价格形成机制，构建基于市场化运作的项目投资回报机制，开启了第二代PPP的伟大实践。

 

以中国为代表的广大发展中国家，具有谋求经济社会跨越式发展的巨大动力，迫切需要通过引入和发展第二代PPP模式，整合各种优势资源，建立合作伙伴关系，推动当地经济实现跨越式发展。

 

第二代PPP模式的引入，更加重视PPP项目自身经济价值的挖掘，使得PPP模式的应用范围大大提升，减弱了对财政资金支付能力的限制，发展前景十分广阔。

 

中国目前基于对第一代PPP的认知而制定的PPP制度体系，包括要求所有类型PPP项目都应进行“一方案两论证”的专业审查，都要纳入政府采购公共服务的制度框架体系，已经严重制约PPP模式在中国的健康发展。因此，社会各界应尽快达成共识，积极推动第一代PPP转向第二代PPP。

 

推动转向第二代PPP的具体措施包括：推动基础设施领域投融资体制深化改革，完善公共服务价格形成机制，转变政府职能，开启基础设施投融资建设领域的系统化改革。

 

要认真研究PPP项目构建多元化投资回报机制的配套政策，大力发展市场化的融资手段，完善SPV治理结构，推动政府职能出现实质性转变。对于必须由政府付费的PPP领域，应充分明确政府财政资金支付的责任范围及支付方式，保障社会公众的根本权益。

 

要明确基于PFI模式的VfM、PSC等分析工具的适用范围和应用标准，提升政府部门的公共理财能力，推动完善政府长期预算编制体系，发挥财政资金服务于经济社会发展的根本目的。建立多元化的PPP项目融资机制及投资回报机制，通过资产证券化等多种途径完善PPP投资退出机制，建立健全地方政府中长期财政预算管理体制。

 

3.引领迈向第三代PPP

 

第三代PPP模式目前正由联合国欧经会牵头，利用联合国得天独厚的平台优势，在全球范围内推广应用。主要路径是制定符合以人为本要求的PPP国际标准，总结提炼和推广应用PPP典型示范案例，开展相关专题的研究和总结推广。

 

国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会于2016年初签署战略协议谅解备忘录（MOU），联合推动联合国2030年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标，并希望采用PPP模式来实现这些目标，从而开启了第三代PPP模式在中国的正式引入和探索。

 

第三代PPP模式目前在中国仍然处于概念形成阶段，社会各界对第三代PPP的基本内涵、发展逻辑、主要特征、存在风险等还缺乏认识，相关问题的研究还很缺乏，更缺乏理论体系的系统性研究和实践经验的总结。

 

中国目前已经进入全面深化改革的新时代，中国政府提出贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，与联合国倡导的以人为本和实现可持续发展目标的要求非常契合，这就要求中国必须高度重视推广应用作为“可持续发展工具”的第三代PPP。

 

在第三代PPP的制度设计中，要在更高的层面来理解和完善中国的PPP制度体系，从全局的视角完善PPP制度的顶层设计，但目前相关的政策研究和制度建设还缺乏足够的重视，应在推广应用第三代PPP模式方面形成更多共识。

 

从第一代PPP和第二代PPP过渡到联合国欧经会倡导的第三代PPP，受到发展阶段等复杂因素的限制，这个转换过程将是非常困难的。要在国家PPP制度设计层面，要求所有类型的PPP项目都要满足实现可持续发展目标的要求，PPP项目的运作应符合可持续发展的规律，以便转向推动实施联合国倡导的“以人为本”PPP制度框架体系。